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  • 南京市建邺区:共享社区治理探新路
    发表时间:2019-08-19 来源:《社会治理》
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    作者:陈琪 张晓磊 陈社英

     

      随着中国社会主义市场经济、城镇化的快速发展,对社会建设的认识也在不断深化。党的十六届四中全会提出了“加快推进社会管理制度创新”,党的十八届三中全会首次在党的文件中正式确认了“社会治理”的概念,并提出要改进社会治理方式,坚持系统治理,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动,促进实现国家治理现代化。为适应社会主要矛盾的变化,对过去几年的社会治理实践加以总结,党的十九大报告提出要“打造共建、共治、共享的社会治理格局”。对社会治理的发展和创新提出了新目标和新要求,这标志着党和政府社会建设理念进一步的现代化,为创建新的社会治理体制指明了方向。 

      清华大学社会科学学院教授李强于2014年重新开启历史上著名(溯源于1928年)的北京清河实验。两年之后,应南京市建邺区邀请,清华大学社会科学学院陈琪和陈社英教授率队开始对建邺区社会治理创新进行实地考察和深入调研,形成“北有清河、南有建邺”的新时期社区治理研究格局。建邺区社区治理创新研究的持续进行,对于考察中国社会基层治理的变迁,探索中国特色的社会治理模式,具有重要的政策实践和超越时空的学术意义。

     

      一、建邺区社区治理面临的新问题 

    微信彩票红包群  建邺区作为南京市新老交汇的主城区,其辖区面积80.83平方公里,设有6个街道办事处、58个社区,无村建制。建邺区在改造老旧小区、建设新社区及推进社区内部循环发展的过程中遇到了不同的新问题。 

      (一)从街镇管理到社区建设的演变 

      新中国成立以来,中国延续了苏联模式的社会管理体系,在基层政权组织中公共权力对私人领域处于较强的控制地位,因为个人生活中衣食住行都依赖于单位供给,学术界称之为“总体性控制的集权”。在计划经济时期,国家形成了以生产为核心的社会管理模式,保证了社会的基本分配制度,这就使得公共产品对个人的供给处于基层政权的控制之下,构建了以单位制和街道制为主体的城市管理模式。 

      单位制和街道制很大程度上发挥了人事管理、物质分配、社会福利的基本功能,从而形成了“社会聚合体”,单位大院成为城市管理的基本单元。自上而下的基层社会管理就形成了以国家为导向的“枫桥经验”。20世纪80年代开启的市场经济改革,使得单位制逐步瓦解,居民的日常生活需要回归于社会,社区民生服务的职能日益提升。 

      (二)基层社区人群发展需求的分化 

      南京市建邺区的总体经济增长较快,居民收入水平增幅明显。2018年,城镇居民人均可支配收入57738元,同比增长8。6%。企业职工基本养老保险净增缴费1。1万人,征缴22。9亿元,城镇居民基本医疗保险覆盖率达98%。社会主义市场经济形成了不同主体的利益需求,社区治理就需要能够满足不同人群的多元化需求。建邺区社区承载着多元化的人口结构:老年人、儿童、残疾人及其他特殊人群。同时,社区人群的差异还在于收入的高低,以此可划分出各种不同的住区,而住区的差异也使得社区主要诉求有着明显的不同和变化。近年来,建邺区逐步成为国际化的城区,外籍人士的比例开始在普通社区增加,社会治理的导向正是需要有针对性地聚焦于不同类型社区居民。 

      1. 社区类型较为多样 

      作为处于城市化快速发展进程中的现代化新城区,建邺区人口总量在不断增加的同时,人口构成趋向复杂,流动人口与传统居民在建邺区活动集中,同时收入分配差异较大,文化程度也存在不同,使得社区类型呈现出多样化的特点。 

      2. 居民需求更为多元 

    微信彩票红包群  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新的历史方位,需要坚持和贯彻以人民为中心的发展思想,更好地应对社会主要矛盾的变化。建邺区的社区居民处于多元化发展的阶段,因此,社区居民也对社区的期望偏好有各自不同的需求,这就给社区的公共服务提出了新的要求。建邺区人口老龄化问题尤其突出,目前全区60周岁以上老人约5。7万人, 约占全区常住人口的19%,其中60周岁以上城镇“三无”“五保”老人46人,低保老人885人,独居老人1994人,失能、半失能老人1520人。全区老年人口每年以5。5 %左右的速度递增,预计到2020年,全区60周岁以上老年人口将达到8。6万人。 

      笔者在建邺区调研过程中走访的多个社区中(如洲岛家园、中城、沿河等),也存在老龄人口占比较高的问题。老龄人口占比较高这一现象,不仅出现在老旧小区(例如沿河社区、莲花北社区),也出现在部分中高档小区(例如中城社区),比重一般都超过20%。人口老龄化基本上成为社会问题,要满足4-2-1的家庭结构就需要公共产品供给的能力有新的提升。不仅要面对老年人群,也要面对因社区中老人数量增加所带来的儿童无人照料的问题,社会服务将成为弱势群体未来的基本保障,这也给社区工作提出了新要求。 

      (三)社区治理的路径及工具模糊 

      社区治理的核心问题是要解决社区内部沟通的问题,这就要加强人民内部协商沟通机制建设。2014年10月27日,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,其中指出“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定”。中央逐步完善基层协商民主制度,能够有效缓解社区居民与治理机构沟通不畅的问题,也能逐步代替单位制的公共产品供给机制。 

      基层社区管理方式要适应市场需求,社区治理的有效工具更应满足体制机制需求。为适应居民在市场经济中对社会公共产品需要的差异化,2013年民政部、财政部联合出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》提出,“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。社区治理主要工具就逐步转向社会寻求帮助,以期能够在社区治理中拥有有效的抓手。1994住房制度改革以来,由住房商品化带来了社区治理的经济动力,多元结构的住区成为了社区建设的重要组成部分,直接影响社会稳定和经济转型发展。因此,需要更为市场化的治理工具。莱斯特·M·萨拉蒙指出,“在治理时代必须研究和掌握这些新治理工具:拨款、合同承包、保险、规制、贷款担保、福利券、矫正税费和税收支出等,这些工具会使得政府部门和私人部门(盈利和非赢利机构)联手合作,能够满足人们的需求。”现代金融工具正在成为社会治理工具,也将成为建邺区社会治理的重要杠杆。 

     

      二、建邺社区治理创新的主要举措 

    微信彩票红包群  2016年3月5日,习近平总书记在参加第十二届全国人民代表大会第四次会议上海代表团审议时强调,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。建邺区正在探索一种更高效、更符合居民使用需求的社区公共产品供给模式,强调满足人民需求是第一位的,同时兼顾“邻里中心”的公益属性,力求成为公共社区供给的一次创新。目前,建邺区共有25个社区中心,总建筑面积约为53万平方米,其中配套社区中心12个,总建筑面积17万平方米,应移交面积至少3.5万平方米;单独立项13个,总面积36万平方米,应移交面积至少10.5万平方米。建邺区集中力量修建社区服务设施,全面提升社区公共服务能力,将社会治理职能重新定位,充分提升了辖区发展能力。 

      (一)街道职能重新定位 

      2009年以来,建邺区在南京市率先实行社区管理体制改革,提出“经济发展在园区、宜居幸福在社区”的理念。街道与园区“分治”,园区承担起促进经济发展的职能,街道则主要发挥服务民生的作用,两者相辅相成。建邺地区的整体布局形成工业邻里的效应,达到社区发展能力的提升,不同的产业人群都能够在社区内部找到归属感。 

      在科学规划中,城市建设将形成不竭的发展动力,街道拥有相应的执法权限、执法力量,也能使得综合执法工作重心下移,充分发挥其统筹职能和保障作用。城市也会赋予街道组织动员居民和辖区单位参与城市管理的职责,实行街道与辖区单位、物业服务企业的联席会议制度,建立常态化的城市管理机制,更好地为社区居民提供公共服务。建邺区积极寻求与跨境电商合作,以产业需求、政策导向及资本驱动形成辖区发展的新路径。因此,街道的职能将逐步服务产业发展,提升发展质量,转变发展路径,逐步实现产业人口既宜居又宜业的效应,成为企业和居民首选的居住地。 

      (二)现代信息技术应用于社区需求 

      当前,面对社会主要矛盾发生的重要变化,2018年10月25日,习近平总书记在深圳考察时指出,“社区情况复杂多样,群众需求多种多样,要把更多资源、服务、管理放到社区。社区工作者要履行好职责,切实把群众大大小小的事办好。”建邺区利用“五微共享平台”,运用智能化手段,开展从无到有的数据挖掘、从点到面的研判分析,打破社区、城区界限,促进条块深度融合,让社区治理更精确、更有效。 

      互联网信息技术在完善社区治理方面发挥着独特的作用,基于社区治理的数据搜集不仅成为防微杜渐的手段,也汇聚成化解社会舆情和破解治理难题的革命性力量,用道德手段、法律手段、行政手段都解决不了的问题,在互联网时代却可能通过技术的手段解决。建邺区坚持用未来的眼光、创新的思维,进一步找准科技手段服务社区治理的切入点。 

      (三)充分沟通共享幸福 

      社会治理要达到人民安居乐业的目标就要倾听人民群众的声音,转变传统科层制自上而下的信息传递机制,从而能让人民共享发展的果实。习近平总书记关于社会治理问题做出了重要指示,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”政府要转变沟通的方式,降低居民与社区之间的沟通成本,让人民群众对生活的美好期望转化成为共同建设社区的动力。 

    微信彩票红包群  “共建、共治、共享”是党的十九大对社会治理工作的新要求,南京作为社会建设的先行者,也是全国最早的社会工作人才队伍建设的试点。南京坚持推动社会工作本土化,以期能够提升社会沟通能力,能够积极化解社会矛盾,降低社会风险,使得居民能够达到幸福的要求。自2012年起,南京启动公益创投工作,社会建设的主力开始由政务社工转向专业化社会工作,公益类的社会组织得到政府资助培育,公共服务的专业人才就能更好地作为沟通的桥梁,实现社区建设的共享幸福生活。 

     

      三、南京“建邺经验”的普遍性特征 

      建邺区共享幸福圈研究将适应新时代发展要求,逐步形成智慧社区治理体系,坚持党的领导,实现以人为本的目标,运用智能技术优化建邺的社区治理模式,提升共享机制运行水平,将形成智慧共享幸福普遍优势。2018年11月8日,习近平总书记在上海浦东新区城市运行综合管理中心强调,“既要善于运用现代科技手段实现智能化,又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平,绣出城市的品质品牌。”政府负责制定相关社会治理规制、政策和标准体系,制定与实施社会建设总体规划和专项规划,提供社会治理基础设施和公共产品服务等,很多社区也需要政府主导,推动社区建设与社区改造。 

      (一)科学规划宜居宜业发展空间 

      建邺区南北部发展之间存在一定差距,只有既充分又平衡的发展才是建邺区人民需要的健康发展。产业圈层布局可以实现产业集聚的规模经济和发挥比较优势,为促进经济增长和提高经济效率,建邺区致力于营造稳定的人居环境政策,促进产业集聚和区域产业价值链的完善,希望能够在辖区内的圈层经济形成共同繁荣。 

      1.北部地区:积极的社会服务供给 

      建邺区通过增加医养护理服务系统,提升老年人乃至城区人口的健康管理能力。我们在调研中发现,建邺区各街道的老龄化问题较为突出,很多社区60岁及以上人口占比超过20%,部分社区超过30%。关爱老年人口将从根本上提升社会道德底线,也能带来积极的社会影响因子,从而推动社会进一步发展。 

      建邺区提升了社区公共产品供给能力,建设出更为积极的社区心态,社区居民与企业能够形成和谐舆论氛围,崇尚尊老爱幼,形成良好的社会群体心理,有助于提升幸福指数。社会心理学中格式塔学派的库尔特·考夫卡认为“个人的行为不是对外界刺激的一种孤立的、简单的反应,也不是许多反射弧机械的总和,它是通过心理物理场、特别是认知活动的整合而作出的”。故建邺区的发展将有助于提升社区居民的幸福心理指数。 

      2.中部地区:文化创意增强活力 

      建邺区突出会展主体利用奥体中心的特色化文化产业集群,突出建邺中部地区的文化产业特色,这种有助于文化创意产业的发展能够适应建邺区的整体综合性发展。建邺区聚集了大剧院等的文化设施,尤其是聚集了大量文化创意人口,这样能够以丰富文化生活提升社会活力。2018年5月26日,在该区南京青年国际文化中心举办以“文化—城市可持续发展的源动力”为主题的大会主论坛活动,围绕“遗产与城市”“大数据时代的文化建设”“‘一带一路’沿线城市文化合作与交流”“当代青年与文化创意”等议题,展现出文化对社会发展的重要作用,也提升了建邺文化高地作用。与此同时,建邺区以文化作为抓手,侧重智能社会的发展需要,“文化+互联网”模块为建邺中部地区的发展提供了动力。大大增强了整个建邺区的文化活力。 

      3.南部地区:前沿科技研发提升品质 

      企业总部承担战略管理、投资运营和研发设计等诸多功能,能够汇聚各类优质资源,在区域经济中扮演着重要角色。建邺区积极吸纳科技创新类企业,成功孵化出一批优秀企业。烽火星空、越博动力、苏交科、炫彩互动、中通服等5家企业入选2018年南京市创新型企业50强名单,上榜企业数位居全市主城区第一。 

      在产业链条层面,与企业总部同步设立的还有企业的“研发中心”,2019年人工智能等产业落户建邺区,这将使建邺区在技术研发阶段占据主导地位。区域发展中以重点科研发展为依托,能够使得建邺区的新兴人群集中在高级知识分子群体,从而能够保障建邺区未来发展的社会治理人群结构更易于沟通,使得产业真正形成社区化管理形态。建邺区将在大数据规划发展中推进南北部的协调、平衡发展。这是该区社会治理研究的重要关注点,促进整合资源的能力,建成建邺区发展新模式。 

      (二)多元补偿社会治理路径 

      根据李强教授的研究,“幸福社区是规划合理、配套齐全、环境宜人、管理有序、服务完善、具有独特文化、社区参与性高、居民生活满意度高、归属感强的社区。幸福社区应是公平、有效且可持续发展的社区。”普惠性社区服务在推动社区公共服务均等化的基础上,逐步在社区服务供给上实现精准化指向和精细化内容,从而满足社区居民的多样化需求。 

      逐步探索社会组织服务社区、参与社区建设的新路径。例如,异地务工人员和社区特殊群体可以通过相应社会组织为他们提供帮助,解决生活中的实际困难,促进他们融入社区,共同建设社区家园。可以根据实际情况,组织社工队伍培训,每个社区配备常驻或者流动社会建设专家、心理学专家,可以是公益性质,也可以由财政资金购买服务,更好地满足社区居民服务需求。 

      同时,智慧共享幸福将体现居民的医疗、住房、娱乐及社会福利等新时代的新期待。共享幸福圈实现了居民宜居的基本目标,建邺以“互联网+五微”工作法为突破,增加五微驿站职能将社区服务普惠至每一位需要关心的群众。建邺区将推出“智慧+公共服务”,构建新型微治理社区服务体系、社区党建推进共商社区议事系统、多元主体推进新型社区服务及提升共享幸福圈的宜居品质,将智慧建邺作为共享幸福圈的升级路径,切实增强社区居民的幸福感。 

      (三)逐步有计划形成国际社区 

      南京作为长江三角洲的国际窗口之一,实现国际化标准将是建邺区发展的核心目标,包括提升公共安全、信息议事及生态环保等国际标准。建邺区积极推进国际文旅港湾、华侨城欢乐滨江、中新生态科技岛文化旅游度假区、莫愁湖景观提升等项目建设,完善河西国际文体体验示范街区建设,并基本排定到2020年的重大国际文化交流活动,以文化品牌提升城市国际影响力。 

      基于国内先进社区形成的社区发展提案,多以公共空间改善为核心内容要探索“邻里融合”的国际化交流互动,进一步提升社区凝聚力、认同感和融合度。着力打造几个具有建邺特色、国际视野、自由开放、美丽和谐的国际化和现代化社区示范点,构建具有创新活力的国际化社区形态,为建邺区发展的国际化提供有力支撑。将以国际通用标识建设,实现国际人员往来便利化作为突破口;将强化互联网+政务服务,配合外管服务进入社区,服务国际人才落户建邺;力争形成“五微工作+区块链”居民协商体系,使社区、物业及居民共治的国际话语规范适应国际化发展要求。 

      (四)智能化共享幸福圈 

      共享幸福圈坚持以高质量发展为出发点,逐步增强共享幸福的宜业职能,将通过智慧测算技术推动产业培育、员工教育、公共交通及公共办公等资源开发,形成聚合效应推动高质量发展。建邺区适应服务创新型企业和人才,逐步形成了云龙山路的新媒体数字产业集群,为共享幸福奠定了强大的技术基础。2019年,建邺区将推动共享幸福圈江东创新人才基地建设,推动租赁住房和人才安居房建设项目等以适应高技术人才引进的需求,进一步提升共享幸福的内涵。 

      建邺区推出公共服务智慧平台及推广建邺公共空间再造模式,将形成线上园区的雏型。共享幸福圈将推动智慧生态体系和安保体系,一方面推进河道生态疏通、再生资源便民回收站等动态监测保护措施,另一方面增加智慧安全识别系统,形成安全和谐的建邺发展环境。智慧建邺方案通过数据化社会管理模式,有助于达到人性化服务预期,真正形成建邺人的智慧幸福生活。 

     

      四、智慧路径管理下建邺模式的未来城市 

      随着社会经济的发展,社会治理应着力开展有针对性的靶向治理,瞄准问题、聚合资源、精准施治。比如,超大城市治理、基层社会治理、网络舆情治理等问题,都是当下社会治理的难点所在。建邺的社区治理创新是以共建共治共享为原则,以园区、社区为中心,通过政府主导综合治理的模式,着力打造宜居宜业的现代化国际化新城区。本研究是建邺社区治理实践中的创新性探索,围绕社区治理出现的新问题,建邺模式的发展还应该紧密结合社会发展的新形势,坚持问题导向,坚持更高站位,在更高起点上加快建设宜居宜业的城市中心。 

      (一)实现现代服务型政府转型 

    微信彩票红包群  建邺区将以人民群众的需求为导向,通过专题探索、逐一攻坚,综合运用各类技术手段,提升治理的主动性,增强治理主体的反应和处置能力,有效应对改革攻坚期的各种矛盾,2018年11月30日,国务院总理李克强在“智慧南京”中心调研时,对当地运用互联网等新技术开展“不见面审批”和全方位便民服务表示赞许。“你们这个政务服务的小后台支撑了南京经济发展和人民生活的大前台,这是‘放管服’改革的新亮点,推动了政务流程再造和信息资源共享,有力激发了市场活力和社会创造力。”智慧南京只有不断提高服务质量,才能实现现代化服务型政府的转型,达到高质量发展要求。 

      建邺区委书记,南京市河西管委会主任、党组书记沈剑荣指出:未来3年至5年是建邺将区位优势、先发优势转化为高质量发展优势的关键“窗口期”。建邺将抢两年、抓三年、争五年,一张蓝图绘到底、一茬接着一茬干,高标准加快建设现代化国际性城市中心。建邺区利用政府机构改革的机遇,优化政府机构设置和职能配置,发挥预审代办作用,提供更优政务服务;建立主导产业走访调研机制,完善金融、科技服务、人工智能等产业发展扶持政策;打造“云尚建邺”共享法律服务平台。同时,建邺区积极吸纳高新科技园区进入建邺发展,阿里巴巴、小米、科大讯飞等企业都将它们的江苏地区总部落户建邺区,信息化城市雏型将改变整个城市的基本形态。 

      (二)规划宜居宜业高质量的共享智慧发展 

      为推动社会治理向精细化、规范化发展,社会治理要坚持以需求为导向。只有智慧型的社会,才能最大限度构建理性平台,分析最大多数需求量,才能实现精准治理。建邺区抓住大数据分析与区块链技术融合发展,逐步构建公共信息平台,构建线上园区,规划设立线上企业共享平台。建邺区下一步工作重点,将探索建邺高新区与其他高新园区“一对一”伙伴园区关系,建立“税收分成、利益共享”成长机制。依托江苏省金融改革创新试点区,搭建“金融+科技”融合发展平台。建邺正在积极寻求建设高技术知识产权的交易平台,促进建邺区内科技型企业实现可持续发展。 

      1997年世界银行在《变革世界中的政府》的报告中曾指出:“如果没有有效的政府,经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”建邺区正在积极利用信息技术手段,提升政府效率。建邺积极与清华大学构建产学研合作,突破物理空间对企业发展的限制,利用数据平台优势,以有限的办公空间、公共交通、公共服务提升建邺区对企业的吸引力。同时,建邺区辖内园区和社区的发展能够实现有效共融,真正实现宜居宜业的发展目标。 

      (三)对标全球城市实现融合发展 

      社区治理创新是一个长期的系统工程,建邺有望站在全局的角度,以发展的眼光和思维进行规划和实验,切实做好更多符合群众意愿、满足群众要求、维护群众利益的事情。建邺区积极推进云计算、大数据等要素的应用,增强辖区内不同圈层经济融合发展,科技与文化产业、居民及政府间能够形成有序的闭环。建邺区积极提升公共服务质量,针对企业,推进“预审代办”,深化“三多四联”(多评合一、多规合一、多图联审、联合踏勘、联合测绘、联合验收),针对居民,推进“减证便民”,群众获得感不断提升。建邺区的园区发展依然坚持全球化城市建设的要求,努力将社会公共服务职能与经济高质量发展相结合。建邺现有教育、卫生等通过线上资源进行重新吸纳补短板,同时在公共园区内部进行设施建设,增强企业园区的服务便利性,增加公共产品供给的适应性,从而增加建邺未来可持续发展动力。 

      “共享幸福圈”贯彻协调发展战略,对部分区域进行功能定位和发展方向引导,实现区域融合发展能够达到资源的集约化要求,同时推动长江三角洲的发展上一个新台阶。2018年11月29日,中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,指出“到2020年,全国将建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制,在建立区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制等方面取得突破,在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展,区域协调发展新机制在有效遏制区域分化、规范区域开发秩序、推动区域一体化发展中发挥积极作用。”建邺地区将探索形成城市间有机联系、互动互补、资源共享、实现共赢,融入上海发展的宏观战略,承接来自全球经济发展的有利影响,如江心洲街道培育具有新加坡管理经验的新型社区,达到了产城融合发展,逐步建成全球化城市社区。 

     

      小结 

    微信彩票红包群  传统公共服务重点主要集中在企业办社会的模式,街镇模式缺乏对社会公共产品的供给能力,仅能发挥较为机械的管理人口的职能。基层社区人员属性已经发生了重要变化,住房的供给多元化也带来了人居情况变化。未来城市建设在中国将重新布局。一方面从硬件配置上,将要运用数据管理模块结合新型计算方法应对城市管理中出现的问题,将由物理数据资源建设转向人工智能服务与云计算模拟,人性化服务将在不增加设施成本的情况下实现跨越发展;另一方面从制度建设上,要坚持提高党领导下激发社会活力的能力,通过三社联动机制保障民生项目的运维,同时完善社会保障制度,逐步增加儿童、老人及残疾人的福利关怀,如此才能在建邺真正建成未来城市雏型。 

    网站编辑:白梦洁
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